PPP模式监管框架构建研究
发布时间:2017-10-16 作者:蒋东利 来源:《金融纵横》2017年第5期 阅读次数:678 【字体:

 一、我国PPP模式的基本情况

  PPP模式(Public Private Partnership)是国际公认的市场参与公共资源配置最有效途径之一。近年来,我国积极推动新型PPP模式发展,充分发挥私人资本的作用,并出台了一系列举措:一是进行财政管理体制改革。修订《预算法》,从地方政府债务规模、预算范围、信息披露等方面加强地方政府性债务管理,禁止地方政府通过融资平台进行融资。二是加快政府自身改革。推动简政放权,放宽投资领域,鼓励私人资本提供公共服务。三是完善PPP顶层设计。2013年以来,国务院以及发改委、财政部和相关部委发布了超过50个关于PPP的规范性文件(见表1);成立财政部PPP中心,对全国PPP项目进行统一管理,2014-2016年分三批推介了752个试点PPP项目,价值约2万亿元。相关数据显示,截至2016年末,全国纳入管理的PPP项目共11260个,总投资13.5万亿元;已签约落地1351个,投资额2.2万亿元。

  二、PPP模式监管存在的不足

  PPP模式兴起的背景下,基础设施建设项目由融资平台主导模式转变为新型PPP模式,吸引社会资本参与,提高项目的透明度和效率。然而,目前PPP模式监管还存在一些问题,需加以关注。

  ()现有规章制度内容简略,缺乏高级别的法律规范

  我国没有专门的PPP相关法律,法规政策散见于各主管部委和地方规章,缺乏全局性和系统性,已出台的部门规章也存在一些问题。一方面,现有的规章制度层次较低,且大多数着眼于宏观层面,内容有待细化,难以满足PPP模式多样化的实际应用需求。如:现有法规政策未明确对PPP项目生命周期的物有所值评价和财政承受力论证要求,仅财政部文件提出PPP项目确定前要进行物有所值评价和财政承受力论证,但指标设置以定性为主,实际操作较为困难。此外,部门规章之间、部门规章与其他法律间存在相互矛盾的现象,如发改委文件中关于特许经营权的授予方式与现行土地使用权的出让制度存在矛盾。此外,许多政策文件还停留在试行、暂行阶段,部分政策仅在较短年限内有效,随着实践的推进,政策修改的可能性较大,参与者面临政策变化风险。

  ()部门协调不畅,相关标准不一

  我国目前处于发改委与财政部双头主导推进PPP项目的格局中。根据相关文件规定,发改委主要管理基础设施领域的PPP项目,财政部主要管理公共服务领域的PPP项目,但发改委定义下的基础设施领域与财政部定义下的公共服务领域存在较高的重合度,两者的职权划分问题仍然存在。此外,发改委与财政部在私人投资者资质、项目资质等方面均存在一定分歧。如:在社会资本的界定上,发改委未做出具体规定,财政部则明确为“已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”。在项目资质方面,发改委强调传统的基础设施项目库,作为安排政府投资、确定与调整价格的重要依据;财政部则强调PPP项目库,未入库项目原则上不得通过财政预算安排支出。

  ()对变相融资行为监管力度不足,PPP项目数量剧增

  PPP模式虽然引入了社会资本进行初始投资,但在较长的项目生命周期内,政府仍然要通过予以特许权、购买服务等方式,给予社会资本回报,并与社会资本共同承担项目风险。在具体运作中,部分地方政府较为关注短期内财政支出的减少,忽视了物有所值评价和财政承受力论证,存在PPP项目无序上马的现象。数据显示,2016年进入财政部PPP平台的项目数量增长72%,且项目数量排名靠前的大多是经济发展压力较大的省(),其财政可承受能力有待进一步考察。同时,很多PPP项目还在延续BTBOT等模式的思路,以“明股实债”等形式进行变相融资。以某中部省份的一个水厂项目为例,该项目由银行通过信托通道投入资金,县政府约定在项目建成后的7年内,每年支付7.89%的固定收益。财政部为抑制地方政府力推PPP的冲动,规定PPP支出不得超过当年地方财政预算支出的10%。但由于缺乏细节要求,地方政府往往将单个PPP项目的支出责任分摊至项目生命周期的多个财政年度内,从而降低其在单个财政年度预算支出中的占比。随着大量项目陆续建成或进入回购期,存在的偿付压力值得关注。

  ()未规定私人资本占比,“公私合营”事实上异化为“公公合营”,对私人资本产生挤出效应

  PPP模式在我国又称“政府与社会资本合作模式”,社会资本可以涵盖所有形式的企业。实际运作中,由于国有企业实力雄厚,相对于私营企业来说,有更丰富的资源,也更容易获得融资支持;发生纠纷时,国有企业更具优势,能以更小的成本解决问题。因此,PPP项目中,多数私人合作伙伴仍然是国有企业,真正意义上的私人资本参与并不多。财新智库莫尼塔一份调研报告显示,我国PPP推广力度最大的某中部省份,其PPP项目多为政府与国企的合作,真正私营资本参与的项目只有10% 左右。

  三、PPP监管的国际经验及启示

  ()完整的生命周期管理

  PPP项目涉及的环节和主体多,专业性强,因此需要对其整个生命周期进行有效管理。如英国制定了PPP项目管理办法,将项目从开始到终止分解为八个环节,明确规定每个环节的具体操作流程。从国际经验来看,一个完整的PPP项目管理过程一般分为三个步骤:第一步,政府要从经济和社会视角,使用成本收益分析法,决定一个项目是否值得投资。第二步,对通过审核的项目,使用物有所值评价体系,决定应采用传统的公共采购还是PPP模式来实施;即从长远来看,哪个方式能够以更低成本提供更高质量的公共服务。第三步,对确定使用PPP模式的项目,跟踪项目的整个生命周期,在任何时点发现该项目的财政负担风险过大,均可暂停或终止。

  ()设立运作良好的管理机构

  国际经验显示,专门的PPP项目机构对于PPP项目的有效运作来说非常关键,且该机构最好设置在财政部。据统计,国际经合组织中有超过一半的国家(17)设置了专门的PPP项目机构,其中11个被设置在财政部;由财政部对全国的PPP项目进行监控,确保其对PPP项目财政负担和财政风险的监管权。在此基础上,可由宏观经济管理部门行使其他PPP管理职能,如促进PPP项目融资、提供技术咨询等。英国即采用该模式,在财政部下设置基础设施局,负责PPP政策的顶层设计和项目审批;同时在卫生部、教育部等行业主管部门设立私人融资管理部门,负责对特定领域PPP事务提供支持。

  ()健全监管法律体系

  PPP法律体系包括国家法律、国家层面的指导方针、部门规章等,法国、巴西等制定了专门的PPP法律,英国、澳大利亚等制定了专门的国家监管PPP的指导方针。国际经验表明,更为细化的法律通常能更有效地减少PPP的财政成本和风险,并为私人投资者提供更完善的法律保障。PPP监管法律一般应明确PPP的定义和范围,PPP在政府总体投资中的比例及其预算控制方式,政府部门参与PPP的上限,公共部门和私人部门的责任划分,以及透明的竞标机制、合同谈判机制、争端解决机制、会计报告和审计程序等内容。

  ()实现透明的会计信息披露

  将PPP项目纳入预算管理,并在政府预算文件、财务报表和统计数据中进行详细披露,有助于控制PPP项目可能产生的财政风险。如:澳大利亚和加拿大在政府资产负债表中,记录了大多数的PPP项目;法国在政府资产负债表中列出政府资助的PPP项目,并在补充预算文件中报告资助的PPP项目数据。一些通行的国际准则也要求将PPP项目纳入财政预算之内。如《国际公共部门会计准则第32号》规定,“以PPP形式进行的项目应被视为公共的,……将PPP作为规避预算限制或债务限额方式的动机必须减少。”此外,国际货币基金组织和世界银行根据上述规定,共同制定了PPP财务风险评估模型,以评估个别PPP项目的风险。

  四、构建我国PPP模式监管框架的建议

  ()短期内,夯实监管框架构建的基础

  一是规定PPP项目的最高限额。将PPP支出不得超过地方政府当年财政预算支出10%的规定,升级为规定地方PPP项目总支出在中长期财务规划中的最高限额,并要求地方政府在地方财政预算中体现当年的全部PPP支出责任。二是由财政部牵头,将现行各种监管文件进行整合。合并框架性文件,明确PPP的概念、范围,以及各部门的权限等,确定物有所值评价体系和财政可承受力论证方法;合并财政部和发改委的PPP合同指南,制定标准化合同以及选择、评估和批准PPP项目的详细方法。三是加强财政部、发改委、人民银行、银监会等部门在PPP项目管理上的协调,强化部门间的沟通和合作。四是制定统一的标准,将现有PPP项目中,符合标准的项目信息作为政府预算文件的一部分,先行对外披露。

  ()中期内,逐步形成监管框架的关键要素

  一是由国务院牵头,将财政部整合的框架性文件制定为国家PPP法规,作为过渡时期PPP监管的基准规范。二是在财政部PPP中心引入发改委和其他相关部委的代表,并与人民银行和银监会协调,将其扩展为国家PPP管理中心,为所有的PPP项目监管问题提供“一站式服务”,并成立省级分支机构。三是完善PPP总支出最高限额制度,将地方最高限额扩展到全国PPP总支出最高限额,由全国人大监督政府执行,实现对全国PPP总支出的可控。四是根据国际标准逐步改进PPP相关信息的披露制度,尤其是在地方层面,制定关于PPP信息公开的统一标准和规范程序。

  ()长期内,参照国际经验制定有效的监管框架

  一是将国务院制定的PPP监管法规升级为国家的PPP法律,作为我国PPP监管的基本法。二是将PPP总支出和当年支出,列入中央和地方政府年度预算和中长期财务规划的常规内容。三是实现国家PPP管理中心有效监督主要PPP项目的财政风险,省级PPP管理中心在一致的监督框架内监督较小的项目。四是有关PPP项目的详细信息,以及PPP项目对当年和中长期财务规划的财政影响的相关信息,要在各级预算文件中向公众详细披露。

  ①来自莫尼塔研究2016921日发布的《PPP的“名”与“实”》。

  作者简介:蒋东利,男,供职于中国人民银行连云港市中心支行。