对发展共享单车的几点认识与建议
发布时间:2017-09-18 作者:国务院发展研究中心企业研究所 项安波 来源:国研网 阅读次数:813 【字体:

摘要:针对共享单车是否占道经营、停放秩序如何规范、是否缓解资源闲置等争议,报告认为:若共享单车能遵规骑行、规范停放,占道经营就不成其为问题;乱停放涉及行为人、物权人和城市政府三方,需各自承担相应责任和义务;从全产业链、全生命周期来看,共享单车有助于降低资源闲置。建议城市规划和管理适应“自行车回归”趋势,在自行车道和停车位上分配相应空间;践行城市正义理念,归还非机动车路权。区分行为人与物权人的责任,综合运用技术经济手段、城市规划和提升公民素质解决共享单车乱停放问题。从共享单车一管窥豹,对发展新经济可能出现的一些新问题,在法律和制度层面加强研究、准备预案,更新政府提供公共产品的思路,重构适应创新发展的经济制度环境。

关键词:共享单车,分享经济,公共产品

在平台企业的努力和背后资本的推动下,共享单车在各大城市爆发式推开。对于这一由私人提供、具有准公共性质、按商业化规则运行的新兴事物,在快速发展中也有一些不同声音,如有占道经营之嫌、停放秩序如何规范、投放数量是否科学合理等。对这些问题,我们做了一些调研,力图澄清一些认识,并对促进共享单车规范化发展提出几条建议。

一、共享单车占道经营了吗?

“占道经营”是让共享单车运营商及支持者最难回答的诘问。我们不同意“共享单车在城市道路骑行,运营商以此获得收入,是占道经营行为”的看法。

从法律的角度看,共享单车涉及物权人、行为人等不同主体,兼有公私双重属性,适用商法和民法。对这类新兴事物,目前在法律上处于空白地带。但我们仍可进行一些讨论。

首先,只要遵守《道路交通安全法》等法规,自然人有权使用自行车作为代步工具,至于自行车来源是自有还是租赁、目的是用于生活还是营生,并不影响其运用这种工具的权利。在这一点上,共享单车与个人单车没有本质区别,只不过前者是私人集中所有、公众分时使用,后者是个人所有、个人使用。

其次,一些地方判定共享单车“占道经营”的法律依据一般是《市政设施管理条例》《城市市容环卫管理条例》等地方法规;而《节约能源法》明确“鼓励使用非机动交通工具出行”。上位法优于下位法。因此,对使用包括共享单车在内的“非机动交通工具”出行,各层级、各部门的政策、法规、规章以及各类规范性文件,都应以“鼓励”姿态出现。针对非机动交通工具出行,《市政设施管理条例》《城市市容环卫管理条例》与《节约能源法》相冲突的,应优先适用《节约能源法》,并通过相关程序修改相关地方法规中与法律冲突的内容。以规范为名义、行限制之实的政策、规章是不合适的。

第三,对于市场主体,“法无禁止即可为”;而对于政府部门,“法无授权不可为”。因此,一些地方以“占道经营”取缔或限制共享单车,是不符合法律精神的。鉴于相关法律奠定了“鼓励”的基调,即使共享单车当前还存在一些问题,也是瑕不掩瑜。何况对于鼓励事物,更应把问题“放一放”,按照“放”的思维、以善意对待其发展。“规范优先、规制在后”可能是更适宜的态度。对利远大于弊的共享单车,当前应以鼓励其规范化发展为重点。

从实践来看,企业经营必然都会占用一定公共资源。只不过共享单车是流动分时占用道路资源,工厂厂房是静态长期占有土地资源。假设“占道经营”成立,两者的区别仅在于“占道经营”在时空分布上的稀疏性不同。企业使用公共资源,应支付相关费用,最终通过缴纳税收、创造就业等来调整。就这一点而言,共享单车运营商与其他企业并无区别。

从逻辑的角度讲,共享单车占用道路、取得收入,“占道经营”确实成立。但我们要问,公交车、出租车等是否存在类似问题?实际上公交车属于城市交通优先发展范畴、出租车属于鼓励适度发展范畴。那么,“乘客当量”远胜于出租车和公交车、运行期排放量接近于零的共享单车,是否更应鼓励?如果看到共享单车以市场机制提供了公共服务和外部性总体为正,那么“占道经营”就近似吹毛求疵的诘难了。可见,“共享单车占道经营”不是一个逻辑问题,而是一个选择问题,要看其目的与作用。

从目的与作用来看,共享单车符合国家倡导的“低碳环保”理念,对完善公共交通服务体系具有重要意义,对缓解城市交通拥堵问题,特别是短距离出行和实施“公交优先”战略发挥了特别作用。根据有关研究,共享单车推出之后,北京、广州和深圳的拥堵程度分别下降7.4%4.1%6.8%,自行车出行占比从5.5%增长到11.6%。此外,共享单车在节能减排方面作用明显。有研究估算,共享单车影响汽油消费量减少5%-10%;摩拜统计其系统自运行至今累计减排超100万吨。共享单车不仅缓解了出行“最后一公里”便民利民问题,而且使自行车回归城市,促进了城市的可持续发展、影响城市治理变革。

据此,我们认为,如果共享单车能实现遵规骑行、规范停放,“占道经营”就不成其为问题,相反会提高有限的城市空间资源的使用率、减少道路资源闲置。当前的真问题是“如何促使和保障共享单车实现有序骑行、规范停放”。

因此,与其批评共享单车“占道经营”,不如要求城市规划和管理适应“自行车回归”趋势,在自行车停车位和自行车道上分配相应空间。环境友好题中之义应有自行车友好。领先的共享单车服务提供企业在各大城市已有比较长时间的运行,后台系统积累了海量的实际骑行数据,为更科学地给自行车等慢行交通系统分配相应空间提供了数据基础。城市规划部门应予以充分利用,发挥规划创新与引导作用,从传统的综合交通规划转向出行规划、出行体系规划和出行战略规划,基于“乘客当量”重新审视城市交通体系。城市建设上,要加快受保护的自行车专用道网络和停车设施等自行车基础设施建设,建筑配建自行车位。城市管理中践行城市正义理念,切实归还非机动车道路权,通过分道隔离等技术手段和落实惩罚措施,保障骑行畅通和安全。

当然,鼓励并非支持无序发展。对于现实存在的乱停放等行为,也要以基本安全和规范运营为重点,制定和实施行业服务标准,以保障公共利益、出行顺畅和交通安全。

二、共享单车乱停放是行为人还是物权人的责任?

共享单车名列中国“新四大发明”,随停随放的便利性是其成功的要点。但随停随放不等于乱停乱放。然而乱停放恰恰是共享单车最为突出的“表证”,是共享单车遭受抨击的主要诱因。对此,需要客观理性看待乱停放问题的性质、产生的原因,区分问题的责任人是谁。

共享单车乱停放涉及违规行为人、物权人和城市政府三方。行为人是责任主体,需要加强宣传教育、提升国民素质;物权人负有相应的管理和维护责任。但特别需要指出的是,政府部门对乱停放既有规制权力也有法律义务:《大气污染防治法》第50条规定“城市人民政府应当加强并改善城市交通管理,优化道路设置,保障人行道和非机动车道的连续、畅通”。因此,各地政府既要研究如何“规范”共享单车,更要研究如何“保障”,以履行法定义务、尊重法律精神。

城市管理中要区分共享单车行为人与物权人的责任。不简单化把共享单车违法行为人的责任推给物权人承担,不宜简单粗暴收缴乱停放车辆,而应代以“行政代履行”。“共享单车”运营商有义务提供乱停放违法行为人信息,配合城管人员收回代履行费用。同时,城市规划和管理部门要利用共享单车服务企业开放的大数据系统,更好地引导车流、人流,使绿色出行更为有效有序。

综合运用城市规划、公民素质提升和技术经济手段解决共享单车乱停放问题。在一些城市的规划、管理等部门协助下,共享单车服务商利用大数据云平台和智能地理围栏设置智能推荐停车点,以信用积分、“红包”等方式建立推荐停车点停放奖励制度,既改善市容景观、也改善了共享单车的产业生态。这些做法应予以鼓励、支持和推广,城市规划和管理部门可以更好地予以配合。借助大数据分析,由停车办等管理单位在公交系统的地铁口、公交场站等热点地区开辟共享单车停放点,由共享单车平台企业设置智能停车点推荐设备,主动综合利用技术经济手段引导用户有序停放。此外,政企合作、加强信用体系的综合比对,利用企业开放的信用体系,将乱停放等不文明用车行为纳入政府网格化管理和个人征信系统;同时,通过宣传、教育等方式提醒用户更好地实现绿色出行、文明用车、规范停放。

三、共享单车缓解了资源闲置吗?

还有一种看法,认为共享单车是伪分享经济。因为平台企业自己提供自行车,实际上并未降低社会总资源闲置,甚至可能创造了更多的资源闲置。我们认为,共享经济的本质在于所有权与使用权相分离,强调使用权而淡化所有权,是“集中所有”还是“分散所有”不是关键;对共享单车是否降低资源闲置,需要从全产业链、全周期来分析。

从全产业链来看,来自共享单车平台企业的代工大单猛增,但其他类型订单却迅速萎缩。共享单车当前创造了一些增量,但代工企业更担心日后的订单极有可能骤降。没有代工大单的小自行车生产商经营目前就已出现困难。因此,共享单车是加剧还是缓解了资源闲置,需要从长计议。

从生命全周期来看,随着时间推移和存量自行车的报废,共享单车的发展将促使消费者在自购和共享中做出选择。这时,共享单车减少资源闲置的作用将逐步体现。

即使仅仅从利益出发,市场机制也足以推动共享单车平台企业努力提高使用率,减少资源闲置。一方面,共享单车的日均使用率和使用时间远高于个人单车。另一方面,平台企业在这方面已有行动。如ofo推广的“1+N”计划,用户可以自有单车的所有权换取共享单车的免费使用权;以及和相关机构合作的“城市存量自行车循环共享计划”,不仅减少城市自行车整体保有量,还要推动废旧自行车循环再生利用,提升闲置资源效率,节约城市公共空间。

四、共享单车实施强制标准有无必要?

一些地方政府出于便于管理、监控等方面的考虑,拟对共享单车实施强制性标准,如要求“车辆具备实时定位和精确查找功能,加装带有卫星定位和智能通讯控制模块的智能锁”等等。我们建议,对于共享单车可以采用强制性安全标准、指导性技术标准。将安全标准和技术标准区别对待,既能保障用户安全、又可照顾共享单车企业成本;既有利于促进行业进步、又有利于保障企业之间公平竞争,还能鼓励不同共享单车平台企业采取多元化技术路线和多元化商业模式发展。

五、鼓励共享单车规范化发展的建议

共享单车是中国在移动互联网真正原创的创新,综合体现了五大发展理念,融分享经济、物联网、大数据等诸多热点元素于一身,是商业模式清晰、盈利模式明确的新经济代表。由其一管窥豹,各级政府对待新经济、新业态、新模式,不能简单地予以抑制,也不能回避责任;甚至也不能只停留在欣赏层面,而是要扑下身子,多观察分析和做好政策准备,在完善政策环境和市场环境方面还大有作为空间。

()在法律和制度层面对一些可能出现的问题未雨绸缪

“互联网+”和分享经济使得物权人、行为人、消费者和平台企业之间的关系变得更为复杂,对现行法律体系和相关制度安排提出了巨大挑战。以共享单车为例,行为人与物权人分离,出现安全事故时责任认定复杂,需要研究如何保障骑行安全、建立安全事故责任定责制度和未成年人保护制度。在运营商购买产品责任保险和骑行期间人身意外伤害保险的基础上,政府可以引导和促进保险机构探索能否上自行车第三者险。在执法过程中,既要提供准公共资产的产权保护,也要注意区分限制使用权与偷盗所有权的区别;提供行政保障,防止恶意损毁或使用等。

交管、工信、网信、央行等部门既要引导共享单车平台企业避免当前之间“自发+均质化”的扩张,也要认真准备预案,以应对将来共享单车平台企业可能的重组及形成新的垄断;要求企业规范押金管理,专款专用,如在银行开设独立押金专用账户,由第三方机构监管;引导企业利用好用户信息、骑行轨迹等数据资产,更好服务城市规划和城市管理。还应促进自行车制造企业利用“互联网+”赋能机会,避免被“去品牌化”和加快转型升级,重点是数据化、智能化、新材料和参与构建供应链体系。

关注资源回收和再利用问题。既要保证共享单车服务商发挥网络经济、规模效应的现实需要,又要提醒、引导企业保证科学合理的投放量,避免恶性竞争,还要考虑车辆生命期后的回收和资源利用问题。摩拜对共享单车的“全生命周期管理”,为打造绿色回收产业链提供了可借鉴的解决方案。

()更新政府提供公共产品的思路

从一些城市的经验来看,自行车公共服务经历了从政府(公共自行车)到社会(共享单车)的过程。过去是“单”个人的“单车”,在共享经济中成为公众分时租赁、分享使用权的“公车”,具有了准公共产品的性质,并成为一个产业。当前有一些地方以“创建全国文明城区”等为名,禁止共享单车的使用和投放,一定程度上源于“保护政府投资的公共自行车利益”。客观地看,各地由政府系统主导的公共自行车缺乏复杂系统的自组织和自维护能力,只适合出行路径固定等特定人群,应用有限。这些城市政府部门与其继续投入公共自行车,并要徒劳地维护其利益,不如更换思路,利用市场力量或采取购买服务的方式可能更为经济、有效。

由此延伸,这进而再一次提醒我们应更新政府提供公共产品的思路,重构政府提供公共产品的新模式。公共产品提供形式多种多样,关键要提高效率、控制成本、提升服务。经验告诉我们,用行政手段来组织生产公共产品往往费而不惠。因此,当可以通过市场机制有效提供公共产品时,政府应考虑购买服务非亲自“下场”。否则,由于体制机制束缚,既缺乏创新意识和服务意识,可能浪费资源、难以保证质量和效率,还可能产生各种形式的地方保护和部门利益,影响公平竞争、市场化机制运转和创新的孕育、诞生;既难以校正市场失灵、弥补市场缺陷,反而可能导致“政府失灵”。

()重构适应创新发展的经济制度环境

一些地方部门出于“要有工作抓手”“便于管理”等考虑,要求共享单车服务企业在本地成立分支机构,拟推行牌照管理、总量管理等。对基于互联网的共享单车平台企业而言,其后台数据库对运营的集中管控非常细致,可以落实到每一辆车、追溯到每一个人,在各地成立分支机构除了增加成本外,实际用处不大。

这反映出对新经济的认识还有待提高,还折射出一些政策、监管与新经济、新业态有冲突和碰撞,如行业分类、资质管理过于传统,对新兴行业的监管滞后,过于依赖传统线下监管等。中国经济已经进入了新的发展阶段,发展新经济所需制度环境与传统经济完全不同。以前的制度更多是为促进工业化发展而制定的,部分不适应甚至制约了新经济发展。需要重构包括监管、税收、信用、统计等各个层面的经济制度,政府的宏观调控、社会管理和对企业创新发展的引导,应更多地从经济性规制转向以安全、环保和外部性等为重点的社会性规制,简化产业政策、强化竞争政策,真正让市场在资源配置中发挥决定性作用。

参考文献:

1〕项安波,2012:“上海和江苏工业企业转型发展情况”,载于《中国企业发展报告2013》,中国发展出版社。

2〕张柱庭,2017:“共享单车的路如何走?”,中国城市交通发展论坛“共享单车与城市可持续发展研讨会”。